Возможности и риски в отношениях между государственными институтами и гражданским обществом

Рафаэль Маркетти, профессор международных отношений Университета LUISS, Италия

Рафаэль Маркетти, профессор международных отношений Университета LUISS, Италия, специально для wpfdc.org

Отношения между государственными институтами и организациями гражданского общества в последние десятилетия существенно интенсифицировались. В целом, однако, это взаимодействие не обсуждалось, и не было достаточно полно осмыслено в общественном мнении, поэтому его последствия зачастую недооценивались, а то и вовсе упускались из виду, что привело к возникновению опасных заблуждений.

Преследуя разные цели, политическим деятелям и общественным активистам все чаще удается достичь пусть и неустойчивого, но все же приводящего к весьма существенным результатам компромисса. Эти интенсивно активизирующиеся отношения приносят свои плоды, строясь на фундаменте той политической системы, в которой мы жили в прошлом веке. Считается, что в том или ином виде происходит глубокая трансформация самой природы политической системы (особенно ее международной составляющей). Эти радикальные преобразования могут как привести к социально-политическим выгодам, так и повлечь за собой серьезные политические издержки. Поэтому возникает необходимость серьезного изучения этой проблемы.

Первое соображение относится в этой связи к нынешней конфигурации международной системы, которая сегодня гораздо более расположена содействовать активному участию организаций гражданского общества, чем это было в прошлом. Нынешняя система глобального устройства управления допускает участие целого ряда различных политических акторов (к ним относятся так называемые заинтересованные общественные слои) и благодаря этой возможности открывается весьма значительное пространство для роста присутствия гражданского общества. В дополнение к этому, в настоящее время трансформация власти в процессе отхода от ее традиционного институционального делегирования все сильнее де-факто или даже де-юре может быть интерпретирована на иных началах, на основе принципов и опыта экспертного управления, и просто на соответствующей компетентности самых различных акторов. В этом смысле необходимые результаты все больше и больше достигаются иными – «мягкими» методами, такими как передовые практики и компетентные рекомендации, а вовсе не формальными санкциями. Международная государственная политика очень часто становится делом все возрастающей способности и готовности многих акторов соответствовать международным стандартам путем наращивания потенциала управляемости, распространения наиболее передовой практики ведения дел и нормативного убеждения, вместо бытовавшего принудительного навязывания и соблюдения устоявшихся правил игры. Все это создает особенно благоприятные условия для организаций гражданского общества, которые находятся в отличной позиции для того чтобы вносить свой вклад в международный процесс принятия решений и в реализацию соответствующей политики посредством имеющихся у них навыков мягкой силы.

Именно в этом контексте по крайней мере с восьмидесятых годов государственные учреждения, будь то национальные или международные, пересматривают механизмы своего взаимодействия с гражданским обществом. За это время были разработаны разные уровни такого сотрудничества в зависимости от конкретных политических целей, лежащих в основе этого взаимодействия. Иногда государственные институты, нуждающиеся во внешней легитимации, рассматривали общественные организации как лучший (и более дешевый) способ повышения уровня легитимности, необходимого в глобальной политике. Иногда государственным институтам требовалась материальная или интеллектуально-технологическая поддержка, которую они не могли получить где-либо еще, особенно в результате радикальной приватизации их функций в 1980-е и 1990-е годы. При этом в других случаях государственные институты вполне искренне поддерживали идею о необходимости общей поддержки гражданского общества как такового (а не просто чисто с прагматической, инструментальной точки зрения), поскольку оно представляет собой именно ту сферу, в которой могут развиваться действительно реальные политические ресурсы: в известном смысле это жизненно важные механизмы, необходимые для обеспечения устойчивости политической системы в целом.

По всем этим (различным) причинам, ряд международных и национальных организаций поддержали вовлечение гражданского общества и его акторов в международный процесс принятия решений. Главной среди них является ООН, которая активно содействовала сотрудничеству с гражданским обществом в глобальном управлении сначала в рамках ЭКОСОКа (статья 71 Устава ООН), а затем преимущественно в организации всемирных саммитов, которые предоставляли площадку для реализации глобального гражданского взаимодействия. Европейский Союз следовал тому же (если не более продвинутому) подходу, интегрируя различные типы организаций гражданского общества в рамках своих механизмов управления. США к настоящему времени накопили достаточно большой опыт устойчивого взаимодействия и внимания к политическому участию неправительственных акторов, которые являются центральным компонентом американской мягкой силы. В недавнее время многие другие международные и национальные институты также стали открывать каналы связи и взаимодействия с организациями гражданского общества.

Со стороны другого лагеря, общественные организации в свою очередь сами активно стремились к взаимодействию с государственными учреждениями по ряду самых различных причин. Им требовалось и внешнее признание, и крайне необходимое финансирование. Но им также требовалась политическая поддержка для мобилизации своих сторонников, особенно в тех условиях, где возможности для их деятельности были серьезно ограничены национальными правительствами. Типичным в такой ситуации становится так называемый «эффект бумеранга», согласно которому активисты пытаются оказать давление на свои национальные институты не напрямую (из-за ограничений, установленных против их спорной политики), а косвенно, через внешнюю поддержку со стороны зарубежных организаций гражданского общества, правительств и международных организаций, которые могут предоставлять самые различные виды помощи от вооружений до денег, от политических заявлений до экономического давления. Кроме того, организации гражданского общества также стремились получить поддержку международных институтов по той простой причине, что они становились социализированы, в некотором смысле, дорастали (хотя иногда их просто создавали извне) до того, чтобы заниматься этим.

Но продуктивное взаимодействие может иметь место только тогда, когда интересы государственных учреждений и общественных организаций совпадают или оказываются созвучными. Спустя годы это совпадение становится все более и более частым. От миротворческих миссий до программ развития или контроля над политикой (мониторинга), роль, предложенная общественным организациям государственными учреждениями, а также роль, самостоятельно взятая общественными организациями, становится значительной. Эта передача государственных функций от государственных учреждений гражданскому обществу сопровождалась широким консенсусным одобрением в мировом сообществе. Но не все то золото, что блестит. Есть сферы, в которых отношения между государственными учреждениями и гражданским обществом остаются крайне противоречивыми. Одной из них является государственная дипломатия.

Под государственной дипломатией мы, как минимум, понимаем действия, которые осуществляет правительством для того, чтобы вступить во взаимодействие с гражданами других стран. Таким образом, общественная дипломатия соответствует понятию «второго направления дипломатии» (track II diplomacy). В последнее время наблюдается интенсификация деятельности такой дипломатии, особенно со стороны США и ЕС. Выходя за рамки традиционной межправительственной дипломатии, посредством общественно ориентированной дипломатии (т.е. дипломатии между определенным правительством и населением зарубежных стран) государства и их правительства пытаются влиять на граждан другой страны для того, чтобы продвигать свои внешнеполитические цели. Среди различных каналов, которые могут быть использованы для целей общественно ориентированной государственной дипломатии, два особенно характерны: прямое воздействие через интернет и косвенное воздействие через организации гражданского общества. Посредством интернета, особенно новых медиа-технологий, правительства могут открыть канал прямой коммуникации с иностранными гражданами, чтобы одновременно получить сигналы для улучшения их политики за рубежом и для обеспечения «мягких» неявных воздействий на зарубежную общественность. Посредством институтов гражданского общества, будь то местные структуры или международные неправительственные организации с национальными филиалами, правительства получают возможность предоставлять услуги на местах, а также способствовать продвижению изменений в принимающем обществе, соответствующих их внешнему видению и интересам.

Что остается крайне спорным в этом вопросе, так это то, что инициативы такой дипломатии практически по определению идут в обход местных органов власти и вступают в конфликт с национальным суверенитетом. Такая «общественная» дипломатия, на самом деле, часто игнорирует правительство страны, в которой она действует. Причем это принимающее правительство порой воспринимается как неэффективное, коррумпированное, или просто как враг. Для того чтобы доставлять на места и продвигать политический проект, все чаще практикуется (но также и все больше признается как политически жизнеспособное), в основном западными правительствами, такой тип взаимодействия на местах, который выходит за рамки устоявшейся классической Вестфальской межправительственной дипломатии. Это явление считается само по себе позитивным, поскольку оно максимально увеличивает возможность граждан осуществлять свой свободный выбор из множества (потенциально) безграничных (наборов альтернатив) возможностей, неявно представляемых как не навязываемые. Однако с точки зрения реальполитик, более близкой к политическому реализму, практика общественно ориентированной дипломатии и мягкого распространения политических ценностей сразу же превращается в угрозу. Общественно ориентированная дипломатия, соответственно, воспринимается с большим подозрением, так как интерпретируется как попытка навязать иностранное влияние на внутренние дела, в ответ на что должен быть заново подтвержден принцип суверенитета. Когда эта позиция занимается принимающим правительством, обычно вводятся контрмеры в форме цензуры в интернете и ограничений (иногда вплоть до полного запрета) иностранных общественных организаций (НПО). Когда происходит такая радикализация, когда становится напряженной общая обстановка в области безопасности, тогда пространство для маневра любой общественной организации сужается, вне зависимости от политического характера ее деятельности.

В общем, подводя итоги, какие уроки можно извлечь из этих кратких соображений? Прежде всего, значимость роли гражданского общества в политической системе не следует недооценивать. Во-вторых, (международная) система эволюционирует в сторону роста форм взаимозависимости и транснационального взаимодействия, которые становятся все более интенсивными, трудно приручаемыми и контролируемыми. В-третьих, в отношениях между государственными учреждениями и гражданским обществом оказываются перемешанными как значительные возможности, так и большие риски. Государственные учреждения обладают прекрасной возможностью получать ценную информацию от общественных организаций, могут сотрудничать с ними, иногда они могут даже манипулировать ими в своих целях. Однако государственные учреждения также могут в значительной степени попадать под влияние со стороны общественных организаций, будь то в положительном, или в отрицательном плане. То же самое, с известными поправками, относится и к организациям гражданского общества в их взаимоотношениях с государственными учреждениями.

Читать в оригинале